“不知陛下有何良策？”
这已是申时行第二次问了。
土司制度存在弊端他很清楚，此刻他与许国只想知道解决的办法。
“朕有一个大致的方向。”
朱翊镠虽然做了大明的皇帝，可对这个敏感的问题也十分谨慎。
他缓缓言道：“首先，逐步试着推行改土归流，部分且合理地取消土司世袭制度﹐设立府、州﹑县﹐派遣有一定任期的流官进行管理。”
朱翊镠的措辞也都很谨慎。
其实，为了解决日久相沿的土司割据的积弊，自明朝中叶开始，朝廷就已经在酝酿解决这个问题，因而到了万历年间“改土归流”的提法并不新鲜。
当时（也包括后来的清朝），改土归流一般采取两种办法。
一是从上而下，先改土府，后改土州；二是抓住一切有利时机进行，比如有土司绝嗣后继无人或宗族争袭，派流官接任；有土司之间互相仇杀被平定之后，派流官接任；有土司犯罪或反朝廷被镇压后以罪革职，改流官充任；有向朝廷申请“改土归流”时，朝廷以从民意革除土司世袭改为流官……
改土归流是土官与封建王朝的矛盾日益尖锐的情况下产生的。
这个矛盾，自唐、宋以来就长期存在，一直没能得到很好的解决。
随着社会生产力的不断发展，土司制度越来越不适应社会的需求。
加上广大人民不断的反抗斗争，又动摇了土司制度的统治。
与此同时，土官日益与封建王朝闹对立，反对封建王朝对它的管辖。这种有损于国家统一的行为，放在任何朝代都是不能容忍的，只是有没有能力去解决国家实力允许不允许。
“眼下大明的实力允许吗？”申时行与许国听了不禁暗自问道。
答案无疑是否定的。
在他们眼里，眼下的大明还真不具备这个实力，况且土司制度也不能一刀切全部废除——这不现实。
少数民族不是分布于某一局部，而是广泛分布于云南、贵州、四川、广东广西，湖南湖北……还有西边、西北、东北，尤其东北西北的问题都没解决，又哪有精力与实力解决西南边？
改土归流需要国家强大的实力做保障做后盾，否则只会更乱。
好在朱翊镠措辞谨慎，“首先”、“试着”、“部分且合理”。
反正在申时行与许国看来，若仅有改土归流，他们信心不大。
……
朱翊镠之所以如此谨慎，是因为也不会完全改土归流。
毕竟土司制度存在了上千年，肯定有其合理的一面。
而且在他看来，土司制度与他将要倡导的民族区域自治制度有着千丝万缕的联系。
铭记历史，才能展望未来。
土司制度与民族区域自治制度虽然孕育于不同的历史环境中，成长在不同的国家体制下，看似两种毫不相同的制度，其实不能完全割裂。
人类自从诞生以来就是沿着前人的足迹走到了今天。
人类历史上的任何发明创造也是建立在先人经验基础上的。
可以说，民族区域自治制度是对土司制度的一种“去伪存真、去粗存精”的扬弃与批判。
首先，它们在发挥土官带头作用上有接近之处。无论是土司制度还是民族区域自治，都重视土官的带头作用，同民族的人还是比较容易接受本民族的官员治理。
其次，自治权在一定意义上也有相似性。两种制度都是在土官统治的区域内，除臣服中央政权、履行国家的义务外，还享有比较充分的自治权。
第三，实施的前提也一样。都是国家统一的版图之内，并且都坚持一切从实际出发，在少数民族聚居区采取特殊措施的情况下接受中央的统治。在这个前提下，既保证了国家统一，又实现了因地制宜的管理。
所以说两种制度都是先民几千年来治理边疆经验的结晶。
民族区域自治制度继承了土司制度的精华。废除土司制度也并不是对它的全盘否定，不是说土司制度已经一无是处完全没有价值了。
即便终其明清两朝，哪怕是清朝大规模推行“改土归流”后，仍有不少区域还是遵循土司制度的管理。
只是到了一定阶段，土司制度不能适应社会的发展需求了。
所以得改，这是大势所趋。
土司制度，封土官治土民，实质就是“以夷治夷”，是封建朝廷与少数民族统治阶级人物联合起来统治各族人民。
元明之后，虽然对土司制度进行了梳理和完善，但万变不离其宗，都是在强化“以夷制夷”分而治之的理念。
翻开明清两朝土司制度的史册，把土司辖区千方百计化小而不许坐大的事俯拾即是举不胜举。
据统计，明朝在云南境内设置的土司就有三百余家。明清两代，云南的土司将近六百家。云南的土司设置星罗棋布，因而《明史·云南土司传》的作者写道：“名目淆杂，难于缕析。”
其实，种种分化设司，在同一地区内设多个土司，各自为政互不统属的政权，说得难听点是要造成彼此猜忌互相对抗力量抵消，因而既不断从政治与经济上削弱封建领主的权力，又可以加强朝廷对少数民族地区稳固的统治，这或是土司制度的本质。
这样看的话，土司制度开始实施之日就蕴藏着改土归流将要到来之时。
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