“会议的第一项议程，讨论山东、江苏、安徽、浙江四省提议的《地方政体立宪改良案》”在十二马路商会大厦的大会议厅里，山东、江苏、安徽、浙江四省都成立了立宪公会，不断提出立宪改良的主张，这次吴宸轩回来主政，当然把立宪当成回应各位士绅的第一要务来提出。
虽然早在戊戌变法期间及之前，魏源、洪仁玕、王韬、郑观应、康有为等人就先后提出过立宪，但立宪真正为中国官僚、士绅等广泛关注还是在20世纪初。1901年，原维新派领袖、后来的立宪派首领梁启超便曾发表《立宪法议》一文，鼓吹君主立宪制。在吴宸轩出洋考察宪政还没回国的时候，山东商会就在济南发动全省士绅集会倡议“不开国会﹐不承认新捐”。这次济南四省立宪改良会议后，四省国会请愿代表团迭向资政院和摄政王上书，资政院除代奏请愿外并通过了陈请速开国会专折。在声势浩大的四省请愿运动压力下，十八个督抚、将军、都统由东三省总督锡良领衔联名奏请立即组织内阁、翌年开设国会。清朝廷震惊之下，于一个月后不得不以诏令宣布缩短预备立宪期限为五年，国会开设之前先设责任内阁。当然这个后来被人讥讽为“皇族内阁”的本质是不会变幻的，不过这样也正好是吴宸轩要的效果，让做惯了顺民的士绅们好好看清楚满清的嘴脸，比起革命宣传更能打动他们。
其实在先有拳匪之乱后有八国联军入侵的庚子国变中，朝廷内部顽固保守势力已经受到严重打击。1905年，日俄战争结束后，国内舆论是一致认为，“此战诚为创举，不知日立宪国也，俄专制国也，专制国与立宪国战，立宪国无不胜，专制国无不败。”要求清政府推行宪政。立宪人士积极奔走，立宪发展为一种全国性思潮。
之前为了消弭革命，拉拢工商士绅，慈禧老佛爷才被迫作出一些开明的姿态。才有了戴鸿慈、吴宸轩等五大臣出洋考察政治。等吴宸轩回国，清廷也曾经正式颁布“预备仿行宪政”谕旨。慈禧光绪去世前，清廷还下诏筹设资政院和咨议局，允许工商士绅可以通过选举取得向清政府提出建议等部分权力。当时的江浙商会等各地工商业的大资产者从中看到了希望，纷纷成立各种立宪团体，从事君主立宪活动，准备参预政权。山东商会因为本身组织紧密的原因，自成体系，根本没有多少人去关心立宪，商会内部实行理事制度，对外而言几乎就是代替山东巡抚衙门的职能，各地官府如果没有商会的允可根本就不敢实行朝廷的各项政令。
去年清政府颁布《钦定宪法大纲》，规定大清帝国万世一系，同时宣布预备立宪以9年为期，反而使得东南各省的资本家对君主立宪信心大增。但《宪法大纲》虽以日本明治维新时期颁布的宪法为蓝本，但它删去了日本宪法中对天皇权力限制的条款。在光绪帝和慈禧太后相继去世，3岁的溥仪继承皇位，改元宣统的第一年，预备立宪也进入第二阶段。载沣监国摄政后，两次重申继续进行预备立宪与立宪作为国策的不可动摇性。暂时取得了国际方面的认同。这一年除新疆外，各省先后宣告成立咨议局，不过政令仍然在朝廷各级官吏手中，谘议局成了官方茶馆，根本就没有办法参政议政。
摄政王载沣还不放心，又积极推行由皇族独揽国家大权的政策，大肆提升载涛、载询等满族亲贵的官职，居政府首席的庆亲王奕劻则老耄而好贿。在载沣担任摄政王一年之后，一度对他执政前景相当乐观的西方媒体就改变了判断，同时满洲亲贵和汉族官僚之间的矛盾加深。吴宸轩回山东任职也成了载沣试图弥合满汉矛盾的一招棋，但是载沣的经验显然不够丰富，放虎归山的后果就是这次四省国会请愿代表团上书事件。
不管清廷如何办理，山东等四省干脆的宣布了新的政治改良方案，吴宸轩以山东巡抚权知两江剿匪总办大臣的名义宣布各地谘议局成为立法和议政机关，各省府县的政务必须向谘议局报备，涉及民生的政令必须经过谘议局三分之二多数通过方可执行，谘议局可以立法约束本级政府，如果政府有违背谘议局的决议则为违法，谘议局可以通过弹劾案，报请吴宸轩解除对方的职务。各地驻军也接到吴宸轩的军令，严禁官吏动用武装力量压制谘议局的言论，相反的是，如果谘议局弹劾官吏通过，则军队要解除对方的职务后礼送出境。
吴宸轩当然知道这些工商士绅会搞出很多奇葩的议案，但是如果不让他们自己去试试如何使用权利这把双刃剑，这个阶级永远都会对着欧美日的政体去臆想，自己碰的头破血流才明白如何能因地制宜的去制定政策，才能学会对不同阶级的利益冲突去寻找妥协和求同存异。掌握了军队的吴宸轩根本不害怕有野心家会篡夺政权来搞倒行逆施，更不畏惧外部的敌对势力的干涉。
这样的谘议局制度已经具备了议会国家的雏形，作为四省谘议局总议长的熊秉三忙的脚不沾地，连光复会的蔡鹤卿和陶焕卿两人也放下了手头的工作投身到议会组织工作中，加上孟洛川担任了四省谘议局总纠察长，几位大才总算是把各省和府一级的谘议局搞起来了，而且近乎三分之二的是商会会员或者和商会有联系的开明士绅，剩下两成多的传统文士和大地主代表，市井百姓和乡野村民大多还不关心这些老爷们鼓捣的玩意，所以民主的代表性还是相当有限的。
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